Питання оформлення земель загального користування садівницьких товариств у власність залишалося предметом активних дискусій ще задовго до введення в Україні воєнного стану. Нині ж, в умовах чинного мораторію на безоплатну приватизацію земель, воно набуло особливої гостроти – і водночас особливої правової складності.
У цій статті ми розглянемо правові підстави для передачі земель загального користування садівницьких товариств у приватну власність, проаналізуємо зміст та межі заборон воєнного часу, а також обґрунтуємо позицію щодо існування законного виключення з мораторію – особливо у тих випадках, коли право користування земельною ділянкою виникло на підставі державних актів ще радянської доби.
Правовий статус земель загального користування садівницького товариства
Відповідно до ч. 4 ст. 35 Земельного кодексу України (далі – ЗКУ) до земель загального користування садівницького товариства належать земельні ділянки, зайняті захисними смугами, дорогами, проїздами, будівлями та спорудами загального користування. Законодавець прямо передбачив, що такі землі безоплатно передаються садівницькому товариству у власність за клопотанням вищого органу управління товариства до відповідного органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування на підставі документації із землеустрою.
Принципово важливим є те, що суди прямо розмежовують два різних правових поняття, які нерідко плутають навіть органи місцевого самоврядування:
- «землі загального користування садівницького товариства» (ч. 4 ст. 35 ЗКУ) – такі землі можуть і мають бути передані у приватну власність товариства;
- «землі загального користування населеного пункту» (п. «а» ч. 4 ст. 83 ЗКУ) — ці землі є комунальною власністю і не можуть передаватись у приватну власність.
Цю принципову різницю підтвердив і Хмельницький міськрайонний суд у рішенні від 28.06.2024 у справі № 686/15611/23: суд встановив, що до моменту передачі земель загального користування у власність садівницького товариства, такі землі перебувають у користуванні цього товариства, і воно має пряме та безпосереднє відношення до всіх земельних ділянок в його межах. Ці висновки є суттєвим аргументом при будь-якому спорі з місцевою радою.
Окремо слід наголосити на тому, що відповідно до ч. 3 ст. 134 ЗКУ при передачі земель загального користування садівницькому товариству земельні торги не проводяться. Це важливо з практичної точки зору, оскільки деякі органи влади намагаються ставити під сумнів підстави для безоплатної передачі, посилаючись на загальний порядок набуття прав на землю.
Мораторій воєнного стану: зміст заборони та її межі
Після введення в Україні воєнного стану 24 лютого 2022 року розділ X «Перехідні положення» ЗКУ було доповнено пунктом 27, підпункт 5 якого встановив наступне обмеження:
«безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації забороняється».
Разом з тим, той самий підпункт 5 п. 27 розд. X ЗКУ містить два важливі виключення, на які поширення заборона не поширюється:
- безоплатна передача земельних ділянок власникам розташованих на таких ділянках об’єктів нерухомого майна (будівель, споруд);
- безоплатна передача у приватну власність громадянам України земельних ділянок, переданих у користування до набрання чинності чинним Кодексом (тобто до 01.01.2002).
Саме друге виключення є ключовим для розуміння правових перспектив садівницьких товариств, які отримали землю в користування ще в радянський або ранній пострадянський період.
На практиці підтвердженням цієї позиції слугує рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21.12.2023 у справі № 420/27583/23. Суд задовольнив позов садового товариства «Поліграфіст» та визнав протиправним рішення місцевої ради про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, проте водночас зазначив: з огляду на мораторій воєнного часу відсутні правові підстави для зобов’язання ради повторно розглянути клопотання щодо нової безоплатної передачі землі. Цей висновок лише підкреслює: виняток для раніше набутих прав є критично важливим аргументом у будь-якому подібному спорі.
Чи поширюється виняток щодо передачі землі під час воєнного стану на садівницьке товариство як юридичну особу?
Тут виникає закономірне і принципове питання: друге виключення з мораторію прямо вказує на «громадян України» – тобто фізичних осіб. Садівницьке товариство є юридичною особою. Чи означає це, що виняток на нього не поширюється?
Формально – так, і саме на цьому будуватимуть свої відмови більшість місцевих рад. Проте існує обґрунтована правова позиція, яка дозволяє подолати цей аргумент.
Садівницьке товариство не набуває землю «вперше» із земель державної чи комунальної власності. Воно реалізує спеціальний механізм переоформлення правового режиму земель загального користування, прямо передбачений ч. 4 ст. 35 ЗКУ – норми, яка є спеціальною щодо загальних положень про приватизацію земель.
Ця позиція спирається на чотири самостійні аргументи.
По-перше, різна правова природа відносин.
Мораторій пп. 5 п. 27 розд. X ЗКУ регулює відносини первинного набуття права на землю – коли особа вперше отримує ділянку, яка їй не належала і в користуванні якої вона не перебувала. Натомість ч. 4 ст. 35 ЗКУ регулює принципово іншу ситуацію: зміну правового режиму земель, які вже фактично і юридично перебувають у сфері господарювання товариства. Тобто йдеться не про набуття нового права, а про трансформацію існуючого.
По-друге, землі загального користування СТ не є «вільними» державними землями.
Хмельницький міськрайонний суд у справі № 686/15611/23 прямо зазначив: до моменту передачі земель загального користування у власність садівницького товариства такі землі перебувають у користуванні цього товариства. Отже, на момент звернення з клопотанням ці землі вже не є «вільними» у тому сенсі, який має на увазі мораторій: вони обтяжені існуючим правом користування СТ.
По-третє, ч. 4 ст. 35 ЗКУ є спеціальною нормою, дію якої не зупинено.
Законодавець, вводячи мораторій пп. 5 п. 27 розд. X ЗКУ, не вніс жодних змін до ч. 4 ст. 35 ЗКУ і не зупинив її дію. За принципом lex specialis derogat legi generali спеціальна норма щодо земель загального користування СТ продовжує діяти. Якби законодавець мав намір заблокувати саме цей механізм – він би прямо це передбачив.
По-четверте, відсутність «приватизації» у класичному розумінні.
Поняття «безоплатна передача у приватну власність» у контексті мораторію охоплює класичну приватизацію – коли держава безоплатно відчужує землю на користь особи, яка не мала на неї жодних прав. У випадку СТ держава лише змінює форму вже існуючого правового зв’язку між товариством і землею: право користування трансформується у право власності. Економічний та фактичний зміст відносин при цьому не змінюється – товариство як користувалось цими землями, так і продовжує користуватись.
Держакти 80-х та правонаступництво 90-х: як це працює сьогодні
У радянський і ранній пострадянський період землі для колективного садівництва, як правило, надавались у користування відповідним підприємствам та організаціям. Рішення про надання земель у користування ухвалювались виконавчими комітетами рад народних депутатів, а право фіксувалось відповідними актами на право постійного користування. Надалі, у 90-х роках, після корпоративних або інших реорганізацій, правонаступники цих підприємств – вже у форматі садівницьких товариств або обслуговуючих кооперативів – отримували підтвердження права користування тими ж землями.
Отже, у даному разі для цілей застосування виключення з мораторію (у контексті можливої приватизації земель загального користування садівницького товариства, які були надані у користування раніше) ключовими є такі обставини:
Збереження раніше набутих прав (п. 7 розд. X ЗКУ)
Пункт 7 розділу X «Перехідні положення» ЗКУ прямо передбачає: громадяни та юридичні особи, що одержали у власність, у тимчасове користування, в тому числі на умовах оренди, земельні ділянки у розмірах, що були передбачені раніше діючим законодавством (тобто до 01.01.2002), – зберігають права на ці ділянки.
Таким чином, якщо садівницьке товариство або його правовий попередник отримали земельну ділянку в користування до 01.01.2002, і це право ніколи юридично не припинялось, – таке право залишається чинним незалежно від прийняття нового Земельного кодексу.
Чинність старих держактів (Закон про ДЗК, рішення КСУ)
Відповідно до п. 10 розд. VII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Державний земельний кадастр» документи, якими було посвідчено право власності чи право постійного користування земельною ділянкою, видані до набрання чинності цим Законом, є дійсними.
Конституційний Суд України у рішенні від 22.09.2005 № 5-рп/2005 (справа № 1-17/2005) прямо підкреслив: норми ЗКУ не обмежують і не скасовують право постійного користування земельними ділянками, набуте в установлених законодавством випадках станом на 01.01.2002. Хоча рішення КСУ стосувалось фізичних осіб, його правова логіка повністю застосовується і до юридичних осіб – у тому числі садівницьких товариств.
Правонаступництво та безперервність права
У практиці досить поширена така ситуація: у 80-х роках державний акт на право постійного користування землею видавався підприємству або організації, яка заснувала садовий кооператив. У 90-х роках, у ході реорганізацій або перереєстрацій, новоутворене садівницьке товариство ставало правонаступником і отримувало підтверджувальні документи на ту саму землю.
У такому разі правова позиція товариства значно сильніша: право виникло не як нове, а як продовження раніше існуючого. Для підтвердження цього необхідно:
- зібрати архівні держакти 80-х років та рішення органів виконавчої влади тієї доби;
- підтвердити документами 90-х років правонаступництво та тотожність земельної ділянки;
- встановити безперервність фактичного використання ділянки (документація землеустрою, протоколи зборів, сплата земельного податку тощо);
- перевірити відомості ДЗК та ДРРП щодо форми власності та зареєстрованих прав на ділянку.
Правова конструкція: не нова приватизація, а оформлення раніше набутого права
Ключовий аргумент, здатний подолати мораторій воєнного часу, полягає у правильній кваліфікації правовідносин. Позиція, яка передбачає шанс на успіх при подальших діях щодо оформлення права власності на землі загального користування СТ, є такою:
Товариство не просить оформити нове право власності на земельні ділянки – воно реалізовує право, що існує ще з попередніх періодів, яке виникло на підставі первинних актів на право постійного користування земельною ділянкою. Передача землі у власність є лише формальним завершенням (юридичним оформленням) того фактичного та документально підтвердженого права користування, яке ніколи не припинялось.
Саме такий підхід знайшов підтримку у Харківському окружному адміністративному суді (рішення від 18.02.2021 у справі № 520/8441/2020): суд визнав протиправним наказ Держгеокадастру про відмову садівницькому товариству «Березовий Гай» у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земель загального користування. При цьому товариство діяло на підставі держакту на право постійного користування 1999 року. Суд підкреслив, що підставою для відмови може бути виключно невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів та містобудівної документації – але аж ніяк не «неузгодженість земельного законодавства» чи відсутність спеціального закону.
Наведена правова позиція дозволяє розмежувати дві принципово різні ситуації:
- Заборонений варіант: нове первинне набуття права на земельну ділянку, яка раніше не перебувала у користуванні товариства чи його попередника. Мораторій повністю застосовується.
- Дозволений варіант: переоформлення (юридичне закріплення) права на ту саму земельну ділянку, право користування якою виникло до 01.01.2002 і документально підтверджено. На цей варіант виняток із заборони поширюється.
Що потрібно зробити практично: покроковий алгоритм
Навіть найсильніша правова позиція залишиться декларативною без належної документальної бази. Практика показує, що переважна більшість відмов органів влади зумовлена не воєнним мораторієм, а відсутністю або неналежним оформленням документів. Тому перш ніж ініціювати будь-яку процедуру, рекомендуємо послідовно пройти такі кроки:
Крок 1. Юридичний аудит документів
Необхідно зібрати та систематизувати усі необхідні документи: держакти 80-х років та рішення виконкомів про надання землі; документи 90-х років про підтвердження/переоформлення права (якщо товариство є правонаступником іншої юридичної особи); чинний статут товариства та виписку з ЄДР; документи про правонаступництво; протоколи загальних зборів; архівні матеріали землеустрою; схеми розпаювання членських ділянок та документи про приватизацію індивідуальних наділів, інші документи.
Крок 2. Перевірка відомостей ДЗК та ДРРП
Слід отримати витяг з Державного земельного кадастру та перевірити: форму власності та цільове призначення земельної ділянки; наявність або відсутність кадастрового номера; наявність зареєстрованих прав тощо. Якщо ділянка не має кадастрового номера – це не є критичною ситуацією, але означає необхідність додаткового кроку з формування та реєстрації ділянки в ДЗК.
Крок 3. Визначення фактичного залишку земель загального користування
Землевпорядник повинен встановити реальну площу земель загального користування, що залишилися після приватизації членських ділянок садового товариства: дороги, проїзди, трансформаторні підстанції, свердловини, охоронні зони тощо. Без цього неможливо сформувати належну документацію із землеустрою.
Крок 4. Рішення загальних зборів товариства
Відповідно до ч. 4 ст. 35 ЗКУ клопотання до органу влади подається від вищого органу управління садового товариства. Тому загальні збори (або збори уповноважених) мають прийняти відповідне рішення, яке слід оформити належним протоколом. Відсутність або дефектність цього документа є підставою для формальної відмови.
Крок 5. Документація із землеустрою
Залежно від наявного стану ділянки виготовляється або технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (якщо ділянка вже сформована), або проект землеустрою щодо відведення (якщо ділянка ще не сформована).
Крок 6. Подача клопотання до органу місцевого самоврядування
Після прийняття Закону № 1423 від 28.04.2021 (набрав чинності 27.05.2021) землі, що раніше перебували у державній власності за межами населених пунктів, вважаються землями комунальної власності відповідних територіальних громад. Тому клопотання слід подавати до відповідної місцевої ради (сільської, селищної, міської) за місцезнаходженням ділянки. До клопотання необхідно додати рішення зборів товариства, документацію із землеустрою, а також архівні документи, що підтверджують факт і безперервність раніше набутого права користування.
Якщо рада відмовить: оскарження та судовий захист
Відмова місцевої ради в оформленні права власності на земельну ділянку – ймовірний, але не остаточний результат. У даному разі важливо розуміти, що не кожна відмова є законною та може бути оскаржена в суді у порядку адміністративного судочинства. Суди неодноразово підтверджували, що перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою є вичерпним і обмежується невідповідністю місця розташування ділянки вимогам законів та містобудівної документації. Посилання органів влади / органів місцевого самоврядування в якості причин відмови (у контексті земель, які були виділені садовим товариствам раніше, наприклад, у 80-х роках) на «воєнний стан», «відсутність спеціального закону» або «неузгодженість законодавства» судами відхиляються (справи № 520/8441/2020, № 420/27583/23).
Оптимальна стратегія при відмові ради:
- отримати офіційне рішення сесії ради або мотивовану письмову відмову (саме воно є предметом оскарження);
- кваліфікувати відмову: формальна (недостатність документів) – усувати та подавати повторно; матеріальна (посилання на мораторій) – оскаржувати в суді;
- звернутися до окружного адміністративного суду за місцезнаходженням ради з позовом про визнання відмови протиправною та скасування відповідного рішення із зобов’язанням повторно розглянути клопотання;
- якщо рада ігнорує клопотання – оскаржувати протиправну бездіяльність суб’єкта владних повноважень.
При цьому на практиці дуже важливо правильно обрати позовні вимоги: у переважній більшості випадків доцільніше просити не «визнати право власності» (такі вимоги суди часто відхиляють з посиланням на недотримання адміністративної процедури), а визнати відмову протиправною та зобов’язати раду повторно розглянути клопотання з урахуванням висновків суду.
Висновки:
Мораторій на безоплатну приватизацію земель загального користування садового товариства не є абсолютним. Підпункт 5 п. 27 розд. X ЗКУ прямо передбачає виняток для земельних ділянок, переданих у користування до набрання чинності теперішнім Земельним кодексом (тобто до 01.01.2002). Якщо садівницьке товариство (або його правовий попередник) отримало держакт на право користування землею, наприклад, ще у 80-х роках, а у 90-х правонаступник підтвердив своє право на ті самі землі – правова позиція є достатньо обґрунтованою для того, щоб ініціювати процедуру передачі земель загального користування у власність навіть під час воєнного стану.
Разом з тим, успіх цієї процедури вирішально залежить від правильно розробленої стратегії необхідних юридичних дій та професійності підготовки: повноти архівних документів, підтвердження безперервності права, наявності сформованої ділянки з кадастровим номером, правильно оформленого рішення загальних зборів та грамотно складеного пакету відповідних правових документів.
У разі ж отримання відмови органу місцевого самоврядування щодо передачі землі загального користування садового товариства – така відмова не є остаточною: вона може і повинна бути оскаржена в адміністративному суді (згідно вимог КАСУ) за умови належної правової аргументації та доказової бази. Саме тому на кожному з цих етапів – від первинного аудиту документів до судового представництва – критично важливою є своєчасна/превентивна юридична консультація адвоката, який спеціалізуються саме на земельних питаннях.
-
Лотиш Андрій Михайлович - адвокат, керуючий “Lotysh & Partners”